在世界各地，农业都属于高风险行业，不仅可能遭遇自然灾害，还经常会受到价格波动的影响。为了化解风险，保护农民利益，促进生产的稳定发展，全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度，美国是其中之一。它的一些具体做法，对建立健全中国的农作物保险制度不无借鉴作用。 　　美国农业高度发达，尽管农业人口仅占总人口的1.8%，却是世界上最大的农产品出口国，世界各国粮食进口总量的一半来自美国。为了保持农业的稳定发展，美国政府采取了许多扶持政策，建立健全农作物保险制度便是其中之一。美国的农作物保险制度覆盖范围广，保障水平高，主要属于政策性保险范畴。其具体方式是，由国家财政直接投资成立保险公司，逐步过渡到国家委托商业保险公司开展业务，对其给予一定的财税补贴。这一做法有效地解决了农作物保险风险大、赔付多，一般商业保险公司无力单独承担的问题，促进了农业保险向纵深发展。据统计，美国目前农作物可保品种已达100余个。在全美200万农户中，有近150万户投保了农业险，参与率高达75%。1997年，美国农作物保险的承保面积为1.822亿英亩，2004年已经超过2.21亿英亩，8年增加了21%。其中2002年为2.87亿英亩，占可保面积的81.3%。在1995年到2004年的十年中，美国农险赔付率平均为95%，基本做到了盈亏平衡。其中，2004年为73%，是1997年以来最低的。 　　农作物保险一试四十年 　　回顾历史可以看出，美国的农作物保险发展之路并不平坦。早在19世纪末，美国一些私营商业保险公司已涉足农作物保险，但最终都难以为继。其主要原因：一是保险实施范围有限，风险无法分散；二是资料数据不够充分，难以正确评估风险和准确厘定保险费率；三是赔付率太高，入不敷出。 　　1922年，美国联邦政府开始研究农作物保险问题。当时，美国的农作物保险仅剩下雹灾险一种，覆盖面也十分有限。在以后的10多年里，美国国会就农作物保险进行了多次调研和听证。1934年至1936年，美国发生了大面积旱灾，农业生产受到很大影响。这一情况使联邦政府意识到，建立农产品风险保障机制势在必行。由于农作物保险成本高、风险大、赔付多，仅靠私营商业保险公司很难应对。为此，政府根据农业生产可能发生的自然风险费用，建立了共同财产保险准备基金。农作物一旦发生灾害亏损， 即从这笔基金中拨款提供赔付。这样，较好地解决了农民因担心自然风险而不愿在土地上投资的问题，保证了土地资源的合理利用。 　　在这一背景下，1938年，美国历史上第一部《联邦农作物保险法》应运而生，该法规定了农作物保险的目的、性质、开展办法和经办机构等，为联邦政府建立和发展农作物保险体系提供了法律框架和政策保障。美国农业部据此设立了联邦农作物保险公司，公司资本通过认捐的方式筹集，经营管理费用由政府提供补贴，税赋一律免交。农作物保险业务由其直接经营，保险范围包括旱涝、作物病虫害等自然灾害，保险产量依据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定，最高可获100%的赔付额。农作物保险的问世，发挥了农业价格政策所起不到的作用，使美国的农业生产有了更可靠的外部保障。自此以后直至1980年，美国农作物保险制度在这一框架下一直处于试行阶段。 　　在这段时间里，美国农作物保险的发展也面临着重大考验。主要是联邦农作物保险公司亏损严重，无力储备足够的保险基金，因而时常面临各方面的压力，并曾一度被国会叫停。其主要原因在于：一是受国家财力所限，农作物可保品种较少，承保面积也十分有限，仅覆盖了局部地区。二是农险参与率很低。美国法律规定，农民遇到天灾人祸，即使没有参加农险，政府也同样会提供灾害援助，因此许多农民宁愿依赖政府救济，也不愿掏钱购买农险。三是保险经营渠道过于单一，除了雹灾险，以及农场建筑物和农机设备之类的财产保险可由商业保险公司经营外，农作物保险基本由政府主办的保险公司承担，这种情况造成了美国农险保费盘子有限，灾害风险不易分散，保险赔付率高的问题。 　　立下新法规保险唱大戏 　　针对上述问题，1980年，美国国会对农作物保险法进行了重大修改，将其引入新的发展阶段。根据新法确立的制度和原则，美国政府开始全面推广农作物保险体系，扩大农作物承保面积，放开农险地区限制，提高农民的参保率。其中一项重要措施，就是吸引商业保险公司和保险代理人在政策性农作物保险框架下，参与农险的销售、服务并承担部分风险。其主要方式有两种：一是私营保险公司独立承担保险损失责任，联邦政府则根据其农险业务量，提供管理费和保险补贴，补贴约占纯保费的30%。二是政府雇佣保险代理人销售农险产品，保险代理人只拿佣金不承担风险责任。这一方式由于效果不太理想，到1994年被正式淘汰。 　　通过一系列强有力的举措，美国的农作物保险取得了迅速发展。从1980年至1990年，全美农险承保面积从2627万英亩增加到了1亿英亩，可保农作物从28种上升到了50种，农民的农险参与率由9.6%提高到33%，农险覆盖地区也从4632个县增加到了21354个县，几乎覆盖了全国所有的县。1983年美国农险产品的销售率为36.4%，1993年已经上升到了93.2%。没有私营保险公司充足的人力资源参与，要达到上述目标是难以想象的。 　　私营保险公司参与农险计划，使得美国的农作物保险取得了快速发展，但是也带来了一些新问题。主要表现为，由于农产品风险保障仍然存在“双轨制”，即农业保险和联邦政府的灾害救助，两者关系难以协调。一方面，从1980年到1994年，政府连年支付巨款用于直接救灾，负担沉重；另一方面，农作物保险又由于缺乏足够的财政支持，造成亏空。据统计，1981年至1988年，美国政府直接用于灾害支付的资金高达69亿美元，1988年至1994年，每年灾害救助款平均高达15亿美元，而同期联邦政府用于农险的财政补贴还不到9亿美元。由于政府直接救灾拨款数额过高，妨碍了农作物保险计划的正常实施，也影响了农民的投保积极性。1994年以前，农民的农险参与率一直未能突破33%，承保面积也未能超过可保面积的50%。由于农民参保率没有新的提高和政府财政支持不够到位，1981年至1987年期间，美国农险平均赔付率高达155%。 　　财政增补贴扩大覆盖面 　　为此，1994年，美国再次对农作物保险法进行了改革。其主要措施是取消政府一般性救济计划，推出农作物巨灾保险和扩大保障保险，逐步减少联邦政府的财政支出。根据新法，凡按规定交纳手续费(130美元)的农民均可获得巨灾保险保障，生活贫困者可申请免交手续费。投保了其他农作物保险的农民，同时自动获得巨灾保险保障；未投保其他农作物保险的农民，则必须按要求购买巨灾保险。不参加农险计划的农民，则不能享受政府提供的优惠政策，如农产品价格支持、低息贷款等。同时，对那些没有纳入保险范围的农作物继续实施灾害援助计划。此外，政府还加强了对农作物保险的财政支持力度。通过这一政策联动，进一步扩大了农险覆盖面。美国联邦政府1994年曾预期农民投保巨灾保险的比例未来可达到为80%，但1995年这一数字已经达到88%。1996年，美国再次对农险政策进行微调，规定农民可以不购买巨灾保险，但必须书面承诺放弃申请灾害救济的权利。这些规定某种程度上造成了事实上的强制保险。 　　所谓巨灾保险，实质上是多种风险农作物保险的一种类型，其目的是为农民提供基本的农作物损失保障，赔付产量最高为农民个人种植作物历史平均产量的50%，赔付价格上限为美国农作物风险管理局公布的市场预测价格的55%。当农作物产量因灾害减产25%以上时，即可获得赔付。 　　由于农民对农险保障水平的需求存在差异，有些宁愿低一点，有些希望高一点。为此，美国政府在建立巨灾风险保障机制的基础上，还推出了保障水平更高的扩大保障保险。在巨灾保险的基础上，农民可根据个人种植作物的历史平均产量购买扩大保障保险。投保上限为个人历史平均产量的85%，投保价格为美国风险管理局公布的市场预测价格的100%。 　　值得注意的是，美国政府在发展农险时并没有搞“一刀切”，在大力推行政策性保险的同时，对于某些单风险农险，由于受灾范围有限，受损情况容易认定，政府则鼓励通过商业保险承保风险。雹灾险就是一个例证。该险种创办于1880年，属于纯商业险种，由商业保险公司完全按照市场规则自由竞争，政府既不参与，也不干预，至今仍有很强的生命力。 　　政府司监管运营市场化 　　在构建农作物保险新体制的同时，美国还对其运营机制进行了变革，其核心是政府建立的保险公司逐步推出市场，将经营业务交由商业保险公司承担，主要职责转为加强市场监管。根据这一改革思路，从1996年开始，已经经营了近60年的美国联邦农作物保险公司，开始退出农险直接业务经营领域。与此同时，美国农业部专门成立了风险管理局，隶属于联邦农作物保险公司，负责农作物保险市场的监管工作。该局下设10个办事处，每个办事处分管若干州的农险业务。从2000年开始，美国联邦农作物保险公司完全退出了农险直接业务，将其全部委托给私营保险公司经营或代理，从而形成了较为合理的美国现代农业风险管理体系。 　　目前，美国农作物保险的运营模式主要分为三大层次。一是政府监管。具体由联邦农作物保险公司及其农业风险管理局承担，主要职能是管理农险、制定条款、厘定费率、稽核监管、开发审核保险新品种、发放保险补贴以及提供再保险支持和其他综合服务。 　　二是企业经营。由私营商业保险公司负责，直接承办农险业务、开发农险新产品、确定自留保险责任额等。由于政府对农险的财税支持力度加大，许多私营商业保险公司都愿意设立农险业务。为保证业务质量，美国政府机构强化了资格认证工作，只有实力强、信誉好，具有较高的管理水平和技术力量的保险公司，才可开展农险业务。目前，经美国政府认证具备农险经营资格的保险公司总共不到20家。 　　三是产品营销和核损。由保险销售代理人和农险查勘核损人负责。美国农作物保险主要通过代理人销售，目前，全美约有27000名保险代理人，其中大部分为独立代理人，可为多家保险公司代理业务，其余为保险公司自设的代理人，只为一家代理业务。此外，美国还有10000多名查勘核损人，也和保险代理人一样分为两类，这些人从业前，需经农业风险管理局培训考核并取得认证资格。 　　加强了管理赔付有依据 　　逆向选择历来是保险业的难题，农作物保险也概莫能外。农作物保险费率的确定要以一定地理范围内的历史平均水平为基础，当风险高于平均水平时，农民就会产生购买保险的需求。当风险低于平均水平时，农民一般不愿参保。其结果必然导致农险投保人群中高风险农民的比例过高，从而损害保险公司的利益。但在农民投保时，保险公司是很难知晓当事农民的风险高低。针对这种因信息不对称而可能造成的逆向选择问题，美国政府为一些主要农作物专门推出了团体风险保险计划。该险种以所在地区农作物平均产量为基准，按农作物预期平均产量的90%投保。保险产量只与地区农作物的平均产量挂钩，而与各个农场实际产量的高低无关。当地区平均产量低于所在地区预期产量且跌至一定比例时(如65%?90%)，农民即可自动得到赔付。为了吸引农民参加保险，美国农险法还规定，凡参加团体风险保险的农户均可享受“价格支持和生产调节计划”、“农民家庭紧急贷款计划”和“互助储备计划”等政府提供的惠农福利政策。 　　此外，美国还从监管和制度限制两方面入手，防范农作物保险中的道德风险问题。为了防止人为扩大受损程度，美国农险法规定只保障农作物预期收益的一定比例，一般为农作物平均产量的50%至70%。被保农产品的价格应接近预测价格，且不得低于预测价格的90%。为了防止欺诈，如果农民不能提供历史产量记录，赔付最高可减少到应赔额度的50%。此外，政府还拨专款用于农险数据建设，使得核定损失工作更加科学，有效减少了道德风险发生的概率。仅在2004年，美国便叫停了9400万美元的不当赔付，还挽回了3500万美元的损失。 经过近70年的艰辛努力，美国农作物保险建立了先进的管理机制、系统的精算技术和完整的数据库。尤其是上世纪80年代以来，联邦政府通过多种农作物风险保险、团体风险保险、农作物收入保险和雹灾险等不同的险种，将所有农民都纳入了农险安全网之中，完成了从联邦农作物保险公司直接经营农险业务，到吸引私营商业保险公司共同参与分担风险，再到完全委托私营商业保险公司经营和代理的转变，成功实现了由传统农作物保险制度向现代风险管理制度的过渡，形成了以政府立法监管、宏观调控、财税补贴为主导，私营商业保险公司具体经营为模式的农险经营体制。自此以后，美国农作物保险的业务范围不断扩大，美国农民享有的保障水平日益提高。 　　记者 张介岭