新形势和国情的要求 　　在当前世界经济多元化发展、人类生存空间和条件日益退化的状况下，农业耕地面积和质量都面临着持续下降的严峻形势，制定合理的耕地保护管理体制和政策措施，保护人类赖以生存的生命线，成为国内外关注的热点。 　　我省现有农用地１２２５．６１公顷，其中耕地８０７．４公顷，人均耕地不足世界人均耕地水平的１／３，是一个人口多、耕地资源相对贫乏的省份。联合国专家研究制定了人均耕地不应低于０．０５３公顷的警戒线，我省一些地区人均耕地已经低于这个警戒线。在当前全面建设小康社会的发展进程中，我省正处于经济的迅速增长、城镇化规模不断扩大和农业经济结构的战略性调整阶段，耕地资源也面临着数量不断减少和质量不断下降的严峻挑战。在这样的形势下，更应对耕地保护的体制和政策措施进行研究探讨，不断改革和创新耕地保护运行机制和政策措施，完善新形势下耕地保护的管理体制创新及其主要任务，从理论和政策高度全面提高耕地保护的综合效益和土地政策的综合管理效率，建立对城镇规模实行集中统一的土地总量控制制度，强化占用耕地的经济补偿制度。 　　我国以占世界７％的耕地，生产出占世界２２％的粮食，养活占世界２１％的人口，但问题的另一方面却是以全球４０％的农民，仅养活占全球７％的非农民。美国学者布朗先生在分析了中国的人口、耕地与水资源情况后，曾提出了“谁能养活中国?芽”的问题，他认为到２０３０年我国粮食需求将达到６．４亿吨，但粮食供给将减少２５％，缺口将达３．７亿吨。尽管他的观点有些偏激，但也给我们敲响了警钟，起到了“警示”的作用。还由于生态环境的不断恶化，政策的失效以及农业活动的不规范，也加重了耕地资源保护的压力，使得耕地的面积和品质结构正在一定程度上发生着逆向演替。我省仍有３４００多平方公里的水土流失面积和荒漠化土地，水土流失和荒漠化的结果导致耕地土壤肥力和土地生产力的逐年下降。一些地区大面积良田被当地的初级工业化和相对无序的城市化所吞噬，其结果不仅使我省人均占有耕地数量在行政区分布上更加不均衡，而且还将直接威胁国家的粮食与生态安全。因此，从保证国家的粮食和生态安全的高度来认识，更应切实保护耕地，特别是粮食主产区的耕地保护。 　　机制与措施的创新 　　分析当前耕地保护面临的严峻形势，评估现行的耕地保护管理体制与政策措施，应从多方位加强耕地的保护，主要包括维护耕地权属问题；制止乱占、滥用和荒芜、闲置耕地的行为；采取适当措施提高耕地质量和防止一切破坏耕地或可能破坏耕地的利用方式及其行为；建立和完善耕地占用的限额审批制度，基本农田保护制度，占用耕地的补偿制度，废弃地复垦制度等。进一步深化城乡土地使用制度改革，建立土地置换和调整机制，推行国有土地收购储备、招标拍卖等制度，搞活土地管理市场。进一步改革完善土地承包经营制度，从法律上明确农民的土地承包经营权，使农民更好地维护和行使对土地的占有、使用、收益、处分的权利，增强农民对耕地保护的信心，成为耕地保护的主人和实施耕地保护制度的主体。 　　改革完善土地产权制度，依法保护耕地资源。根据我国实行土地公有制的特殊性和农民实行土地承包责任制的国情，只有在土地产权关系恒定、明晰的前提下，把土地使用权以法律制度的形式交给农民，农民才会自觉地协调好土地利用与保护的关系，从而不断提高土地产出率和对耕地资源的保护力度。在国家土地资源公有制的基础上，实行土地使用权完全民有化，并以契约的形式向农民（或投资者）颁发土地使用权民有化证书，使之有法律保障。土地使用人无权自主变更土地用途、变农业用地为非农业用地，只有务农的劳动力才有资格拥有农村土地使用权。对土地使用权人造成土地闲置或荒芜的，要增收土地特别税。土地使用权发生流转时，原使用者对土地的投资应得到相应的补偿，使土地在使用过程中的增值效益得到相应体现。把产权进一步明晰到个人后，承包经营制度将更具有稳定性和长期性，也更利于耕地的法律保护和合理的开发利用。 　　建立耕地保护的经济利益机制，实行城乡建设土地供应总量控制。目前我国大量优质耕地的减少主要是由于城镇规模的不断扩大造成的。通过建立城市对国家土地的有偿占有制度，实现我国耕地的宏观管理。对城市已占有的土地，除按其面积征收土地占有税外，对新增城市面积，要按出让金额的一定比例上缴财政，特别是对城市增量中的耕地部分，国家可以收取较高的税金。对城乡建设用地供应要严格做到“三定”制度，即：定性、定量、定位，实行土地供应总量严格控制，从经济机制上约束日益盲目扩大建设规模占用耕地。 　　建立稳定的基本农田保护制度，严格限制农用土地转化为建设用地。建立和完善占用基本农田审批制度、占补平衡制度，通过开荒、复垦和农地整理补充因占用而减少的耕地面积，实行耕地总量的动态平衡。建立增肥地力和防止农田污染制度，以及监督和定期检查制度等。 建立职责明确的耕地保护管理体制，落实耕地保护责任制。要建立上级政府对下级政府、政府对土地管理部门，上级土地管理部门对下级土地管理部门多层次的耕地保护目标考核制度，实施不同地区、不同类型耕地保护的指导管理，实现政策手段最佳的集成效果和综合管理效率。 　　健全土地制度，稳定人地关系。我国目前的土地产权制度对耕地保护在一定程度上产生着不利的影响。承包权的产权不明晰、有限期、承包地频繁变动，使经营者对于采用低折旧率、长计划期的保护措施往往没有多大兴趣。此外，不合理的税费、经营面积不能达到适度的规模，加上缺乏合适的信贷和投融资条件，都会导致对耕地的掠夺式经营。因此，为达到耕地永续利用的目的，必须健全地权制度、稳定人地关系。 　　按照可持续发展的理论，进一步研究和重新评估耕地的资源价值。也就是耕地资源的社会价值、生态价值及对后代人的潜在价值，以使从理论高度全面提高耕地的比较综合效益。这就要求，制定耕地保护政策措施要强调人与自然和谐相处，强调资源节约和合理使用，强调后代要享有与当代人同等的发展机会。 （樊万选）