中国农业科学院农业经济研究所 朱希刚 　　内容提要 1980年以来，中国的粮食生产获得了快速发展，达到了粮食供需的基本平衡。但随着农业政策的变化，粮食生产出现了三次较大的波动，特别是2000－2003年间，粮食总产量连年快速下降，供需缺口加大。在粮食价格较大幅度上涨和国家政策支持下，2004年又开始进入新一轮的粮食总产量增长时期。中国未来粮食的总需求量是刚性的，到2020年大概需要近6亿吨原粮，而国内生产量则是变量。在有利于粮食持续增产的政策引导下，国内粮食产量的增长可以做到供需基本平衡。但从总体上看，中国今后基本上是粮食净进口格局，而且对中国经济发展有利。如果适当增加小麦和玉米的进口量，逐步使粮食自给率达到90％左右的水平，可以减少中国增产粮食的边际成本，同时又不会影响中国粮食的数量安全。 　　中国是世界上最大的粮食生产和消费国，在人多地少的国情下，做到了粮食基本自给，平均的粮食自给率几乎接近100％。进入21世纪以来，中国的粮食总产量连年下降，2003年的粮食总产量只有4.31亿吨，仅为历史最高年份1998年粮食产量5.12亿吨的84％，下降了16个百分点，当年的粮食生产量与粮食消费需求量形成了较大的供需缺口。中国粮食生产量的连年下降已引发了世人的关注。 　　本文将从数量角度分析中国粮食供需的总量平衡问题。首先报告对中国粮食总需求量变化的一种分析结果，然后对中国粮食生产的波动原因进行分析，最后讨论中国未来的粮食生产前景和粮食供需平衡问题。需要提及，本文的粮食数量是指原粮，即包括稻谷、小麦、玉米等谷物的数量和豆类、甘薯（按5：1折合成粮食产量）的产量。 　　一、粮食总需求量估计 　　从定性分析上说，中国的粮食总需求量将持续增长。首先是人口的增加，到2020年，中国人口总数将超过14亿。其次是居民收入的增长。随着居民收入的增长，尽管从20世纪80年代末期开始，城市居民人均口粮消费量开始缓慢下降，从90年代开始，农村居民的人均口粮消费量已不再增长而趋于稳定，但不管是在农村，还是在城市，肉类和水产品需求的收入弹性平均值较高，居民对粮食的间接消费量正在逐步增加。第三是城市化进程的推进，城市人口增加所致消费结构变化将增加对食品的需求。 　　但是，准确估计中国粮食的总需求量并不是一件易事。本文把粮食总需求量定义为口粮（人们直接消费的粮食）、饲料用粮、加工用粮、种子和储运中损耗的粮食的总和。当年的粮食总需求量应该满足下列等式：当年粮食总需求量＝年初的粮食库存＋当年的粮食生产量＋当年的粮食净进口量－年末的粮食库存。 　　问题是缺乏各年的粮食库存数据。为解决这个问题，可以作出较为符合实际的假定，即各年的粮食库存量是变化的，但在一个较长的时期内，平均的年粮食库存量不会有大的变化，可以假定其为常量。时间越长，假定与实际越接近。因此，本文用连续11年的国内粮食生产量与粮食净进口量之和的年平均值作为粮食总需求量（原粮）的估计值。如1990年的粮食总需求量，是1985－1995年共11年的国内粮食生产量与这11年内净进口量之和的年平均值，为43031万吨，除以1900年末的总人口数，计算出1990年的人均粮食需求量为374公斤。 　　按同样的计算，1985年粮食总需求量为39112万吨，人均370公斤；1995年粮食总需求量为47642万吨，人均390公斤。 　　对2000年的粮食需求量，由于时间长度不够，不适合用上述方法来估计。而且2000年以来粮食生产量下降很快，已连续多年动用库存去达到粮食的供需平衡。但是，在粮食产量达到历史记录的1998年前后，人们普遍感到粮食的供给大于消费，粮食库存增加，从1997年起到2000年间，粮食都是净出口。因此，用1996－2000年间各年的国内粮食生产量与粮食净进口量之和的年平均值作为1998年的粮食需求量，为49704万吨，进而计算出1998年的人均粮食消费量为398公斤。由于没有考虑该期间粮食库存的增加，因此这个人均粮食消费量是偏高的。可以发现，从20世纪80年代以来，中国的人均粮食消费量一直没有超过400公斤。以往按人均消费粮食超过400公斤估计中国的粮食需求量是偏高的。 　　本文在估计2000年的粮食总消费量时，按人均消费粮食395公斤计算，在估计2003年的粮食消费量时，取人均400公斤粮食。这样，2000年的粮食消费总量达到50444万吨，2003年达到51691万吨。 　　2003年的粮食总产量是近些年来最低的，为43070万吨。进口粮食（主要是进口大豆）2282万吨，出口粮食2194万吨，净进口88万吨。出口粮食中有近10％的大米，将其折算成稻谷后，出口粮食数量将增加，净进口将降为零。因此，可以推算出2003年粮食供需缺口约为8600万吨，这就是2003年动用粮食库存数量的估计值。 　　假定2010年和2020年的人均直接和间接消费粮食的数量稍有提高，分别增加到405公斤和410公斤，人口增长率按0.6％计算，则中国2010年的粮食总需求量将达到5.5亿吨（原粮），2020年的粮食总需求量预计不会超过6亿吨（原粮）。 　　二、粮食生产的波动 　　1980年以来，中国粮食生产获得了快速发展。在粮食播种面积略有下降的情况下，通过单位面积产量的增加，粮食生产量从1980年的3 .21亿吨增加到1998年的5.12亿吨，增加了1.91亿吨，年平均增长速度为2.64％。单位面积产量增长更快，从1980年的每公顷2.53吨增加到1998年的4.5吨，年平均增长速度为2.81％。 　　但是，粮食生产的发展并不平稳，总产量的波动非常明显。1980－1984年，中国粮食总产量出现了快速增长，年平均增长速度达到6.17％，1984年的粮食总产量首次登上了4亿吨的台阶，达到4.07亿吨。但是，到1985－1989年间，出现了连续徘徊的局面，粮食总产量有3年低于4亿吨，1989年的粮食总产量仅是1984年的水平。从1990年起，中国的粮食生产结束了在4亿吨徘徊的局面，1993年跨上4.5亿吨的台阶后，粮食生产持续发展，到1996年，粮食总产量达到了5亿吨，1998年则达到创记录的5.12亿吨。然而，从1999年开始，中国的粮食生产又出现了连续的滑坡，而且是粮食播种面积、单产和总产量的全面下降。到2003年，粮食总产量只有4.31亿吨，比1998年减少了8160万吨，下降幅度达到15.9％。2004年又出现了粮食生产的回升局面。 　　中国粮食生产的这种波动，主要是农业政策的变化引起的。 　　中国的粮食生产在20世纪80年代初期出现了快速增长，原因主要有：（1）以家庭联产承包制为核心的农业生产和经营体制的变革，确立了农户这一相对独立的微观经济主体，有效激励机制的建立成为农业尤其是粮食生产迅速发展的制度保障；（2）20世纪70年代末，国家大幅度提高主要粮食品种的收购价格，1979年粮食统购价提高20％，超购部分在这个基础上再加价50％，从而调动了农民的生产积极性，农民从粮食生产中获得了历史性的发展机遇；（3）20世纪80年代前，国家在农业基础设施建设方面进行了长期的积累，为体制改革后粮食生产的快速发展提供了必要的物质基础。 　　在粮食连年增产的形势下，1985年开始采取了抑制粮食生产的政策，取消粮食统购，改为合同定购，定购粮食实行“倒三七”比例价（即三成按原统购价，七成按原超购价），加上不少地区取消鼓励粮食生产的政策，挫伤了粮食主产区和粮农的生产积极性，致使1985年粮食播种面积比1984年减少400多万公顷。此外，农业生产资料的价格持续上涨、居高不下，其涨价幅度大大超过粮食价格的上涨幅度。从农业投资分析，“六五”期间（1981－1985年），农业基建投资占国家基建投资的比重比“五五”期间（1976－1980年）低5个百分点，1985年后继续下降，1986年为3.1％，1988年为3％。农用工业投资比重由1952－1980年占4.2％下降到“六五”期间的1.3％。此外，很多行之有效的粮食增产技术由于农业科技推广体系“线断、网破、人散”而未能及时推广。 　　1990年以后，中国粮食生产能够摆脱停滞下滑趋势，其主要原因是政府高度重视发展粮食生产，从投入、资金及政策方面采取多种办法鼓励粮食生产的发展。 　　为了增加对农业尤其是粮食生产的投入，国务院从1989年起建立农业发展基金，由各级财政列入预算，专款专用。部分非农产业发展水平较高的地区实行了“以工补农”和“以工建农”政策。在粮食定购上，国家采取了“三挂钩”政策，1994年，国家大幅度提高粮食收购价格，1995年，国家实行稳定粮食定购数量和价格，议价粮坚持实行市场收购。1994年和1995年连续两年的粮食混合平均价格的上升幅度超过农业生产资料价格上涨幅度。1996年，国家再次调高了粮食收购价格。从1994年开始实行的“粮食省长负责制”，强化了地方政府对发展粮食生产的行政领导，最明显的效果是从1995年起粮食播种面积逐年增加，1996年的粮食播种面积已恢复到1984年的水平，1998年的粮食播种面积达到了1984年以来的最高水平。这一制度安排成为1996－1998年中国粮食增产、总产量创历史最高水平的主要因素之一。 　　粮食的连年大丰收，使中国的粮食供给大于需求，粮食库存增加，这就为减少粮食种植面积，进行农业结构调整创造了条件。特别是在2001年中央政府对沿海8个省市的粮食市场放开，不再下达粮食生产量指标后，各地在农业结构调整中加快了减少粮食种植面积的速度，到2003年，粮食播种面积已不足1亿公顷，只有9941万公顷，比1998年减少了1438万公顷，减少了12.6％。同时，各地还不同程度地压缩高产但品质较差的粮食品种的播种面积，增加优质粮食品种的播种面积，使单位面积产量也有所下降。这样，使2003年的粮食总产量降到4.31亿吨，比1998年下降了15.6％，是1990年以来的最低值。 　　中国近年来粮食生产下降的本质原因是粮食生产经济效益的急剧减少。从表2(略)可以看出，农民出售粮食的平均价格（农场门口价格）。从1995年以来连续多年下滑，而且下降的幅度很大。全国粮食的平均出售价格，1995年为1.50元／公斤，但到2000年已下降到不足1元／公斤，下降了36％。2001年后有所上升，但也只有1995年价格的70％左右。农民种植粮食，最关心的是扣除物质费用后净产值的高低，而单位播种面积净产值的下降幅度更大。1995年粮食生产的净产值达到5700元／公顷，但随后几年一直快速减少，到2000年的净产值只及1995年的一半，为2900元／公顷，2001年后也只有1995年的60％左右。因此，由于粮食生产经济效益大幅度的下降，政府一旦放松了粮食生产的控制和减少了对粮食生产的支持力度，粮食种植面积和总产量的快速下降也就顺理成章了。 　　三、2004年粮食生产的回升 　　由于2000年以来国内粮食总产量的快速下降，粮食供需缺口加大，从2003年9月份起，中国粮食市场价格开始走出低迷状态，出现了全面上涨的趋势。2003年农民出售粮食的平均价格回升到1.13元／公斤，比2002年增长了15％。2004年的粮食价格则继续上涨。根据有关的信息综合推测，2004年农民出售粮食的平均价格，稻谷将达到1.6元／公斤左右，小麦约在1.55元／公斤左右，玉米约在1.25元／公斤左右，三种粮食的综合平均出售价格将接近1.5元／公斤，达到1995年和1996年的水平（表3(略)），农民种植粮食的经济效益将有大幅度提高，单位播种面积的净产值将回复到1995年的水平。 　　在粮食价格大幅度上涨的同时，中国政府在2004年出台了一系列促进和支持粮食生产的政策措施。除了实施农业税减免政策、推进农村税费改革外，在全国实施粮食直接补贴政策，补贴金额达到120多亿元；对13个粮食主产省给予水稻、小麦、玉米和大豆生产者共10多亿元的良种补贴；安排4000多万元资金对60个重点产粮县的农民购置大型农业机械进行补贴；拿出10多亿元资金补贴化肥生产企业，以稳定化肥价格。此外，还筹集30亿元资金实施了粮食优质产业化工程；增加了农业综合开发资金和扶贫资金，加大对粮食生产的扶持。 　　在粮食价格较大幅度上涨和国家鼓励粮食生产政策的支持下，2004年的粮食播种面积有了明显的增加，估计比2003年增加近250万公顷，增长了2.5％，达到1.02亿公顷。由于粮食收购价格明显提高，较大幅度提高了粮食生产的经济效益，因此，农民种粮积极性普遍高涨，预计单位面积产量会有明显增加，可能会接近或达到单产最高的1998年的4.5吨／公顷。在播种面积和单产同时增加的条件下，2004年中国的粮食总产量可望超过4.55亿吨，比2003年增加2500万吨，增长幅度达到6％左右。 　　2004年是中国粮食总产量新一轮增长的第一年，如果保持和加强现有扶持粮食生产的政策，那么，在今后的1～2年内，粮食总产量恢复到5亿吨是完全可能的。 　　四、未来粮食生产量的预测 　　中国未来粮食生产将会继续增长，但粮食生产量则是一个可以改变的变量，既取决于资源供给和气候条件，更取决于政府执行的政策，既可能出现较大的供需缺口，也完全能做到粮食的自给自足。 　　中国未来粮食的增产面临着不少制约。首先，由于粮田被占用、水资源短缺等诸多因素制约，粮食生产出现持续发展后劲不足的问题，特别是要保持1.1亿公顷粮食播种面积的难度非常大。第二，农业基础设施的投资和农业科研投资增长十分缓慢，不利于中低产田的改造和粮食生产的技术进步。第三，由于粮食生产比较效益和相对优势下降，不利于调动粮农和粮食主产区政府增产粮食的积极性。“产粮大省、财政穷省”，“产粮大县、工业小县、财政穷县”的现实格局使得粮食主产区各级政府的工作重心偏离中央政府对粮食主产区进一步增加粮食供给的预期。增产粮食不可能缩小与非农产业发达地区的经济差距，使得地方政府缺乏对农业尤其是对粮食生产基础设施投入的积极性。因此，在近些年的农业结构调整中，粮食播种面积连年减少，到2003年已不足1亿公顷。如果不制止粮食播种面积的减少趋势，并逐步恢复原有的一部分粮田，中国未来粮食产量的增加是非常困难的。 　　从长期分析，在稳定粮田面积的前提下，粮食的增产潜力主要来自单位面积产量的提高，尤其是中低产田单产水平的提高。中国每公顷粮食的单产，1980年为2.73吨，到1998年已经达到4.5吨，增长了65％，年均增长率为2.82％。今后粮食单产的年增长率维持在1％～2％是完全可行的。 　　提高粮食单产的基本途径是依靠技术进步和增加粮食生产的物质投入。 　　1978年以来，技术进步已是中国粮食生产增长的关键因素，这主要由于20世纪60年代以来中国农业科研投资大量增加，从而使农业科技储备量在1978－1992年期间以年均6.9％的高速增长。但是，中国农业科研实际投资（以1985年不变价算），已从1985年的11.04亿元下降到1990年的10.43亿元，近些年科研投资虽有增长，但增长速度远远低于《农业法》和《科技进步法》所要求的增长速度。据黄季?等人的研究，中国要做到未来粮食供应的基本自给，农业科研实际投资（扣除通货膨胀因素）必须做到每年至少以3.5％的速度递增。 　　在2000年以前，中国的粮食播种面积一直稳定在1.1亿公顷以上，但从2000年开始，粮食播种面积逐年下降，到2003年降到了1亿公顷以下，使粮食总产量大幅度下降，产生了较大的供需缺口。因此，稳住至少1.1亿公顷的粮食播种面积，是中国粮食总产量不断增长、达到预期增产目标的基本保证。 　　在粮食种植面积中，大约有一半以上是中低产田。改造并提高中低产田的单产水平是保证粮食增产的主攻方向。中国粮食播种面积的全国平均单产还没有超过每公顷4.5吨，但在一些地区和许多生产小区，每公顷小麦单产已普遍达到4吨，玉米单产已接近6吨，而稻谷产量则已达到7吨。这表明中国粮食作物的单产水平存在着很大差异，提高粮食单产平均水平的潜力十分巨大。 　　改造中低产田需要科技，更需要增加物质和资金投入。中国粮食产量每上一个新台阶，都需要各项物质和资金投入作保证。1982－1994年，中国粮食产量由3.5亿吨增至4.5亿吨，相应的国家财政支农资金由-121亿元增至533亿元，增长了3.4倍；农民生产性固定资产投入由30亿元增至203亿元，增长了5.8倍；农机总动力由1.66亿千瓦增至3.38亿千瓦，增长了一倍；化肥施用量由1513万吨增至3318万吨，也增加了1倍多。很明显，各项物资、资金投入的增加对粮食增产起着重要的支撑作用。 　　此外，曾经实行的“粮食省长负责制”，尽管不利于资源配置效率的改进、经济结构的优化，制度运行成本也较高，但对稳定粮食种植面积，遏制沿海发达地区粮食生产的下滑趋势，增进产粮大省的积极性，进而促进粮食生产的发展，作用是明显的。 　　由于要保证粮食供给，并要做到在高自给率条件下的粮食供需平衡，粮食省长负责制实际上仍在实行，尽管其形式已经发生了一些变化。政府今后要构建和完善粮食供需平衡的市场机制，在注重必要的行政、立法调节的同时，应更多地把重点放在构造以区域批发市场和期货市场为基础的全国粮食市场机制方面。 　　根据以上分析，如果粮食播种面积能够做到不低于1.1亿公顷，通过增加投入和技术进步，实现粮食单产的低速增长（年均增长率为1％左右），使粮食播种面积单产从目前的近4.5吨／公顷提高到2020年的5.3吨／公顷左右，那么到2020年中国的粮食生产量就可以超过5.8亿吨，基本上满足2020年中国对粮食数量的需求，做到粮食供需的基本平衡。这是最乐观的估计。由于中国粮食生产有很多的制约因素，今后很可能出现一定的供需缺口，将出现粮食净进口的格局。如果政府保持和加强现有的扶持粮食生产的政策，这个缺口将不会很大。 　　五、粮食供需平衡与适度进口 　　长期来，中国的粮食供需平衡政策是立足国内，做到国内粮食生产在数量上满足需求的自给自足，粮食进口只是粮食总量平衡下的品种调剂。同时，在粮食库存多的年份出口一些粮食，在粮食库存少的年份则进口一些粮食，粮食自给率一直高于95％。 　　表4(略)是1990年以来中国粮食净进口的年度变化情况。可以看出，1990－2003年的14年间，按原粮计算，有6年是粮食净进口，有8年是粮食净出口，14年内进出口合计，进口大于出口。净进口量最多的是1995年，达到1883万吨，占当年国内粮食生产量的4.04％。净出口量最多的是1993年，为701万吨，占当年国内粮食生产量的1.54％。14年内净进口粮食1674万吨，平均每年净进口120万吨，数量很小，粮食的年平均自给率非常高，几乎接近100％，做到了国内粮食生产的供需平衡。 　　从表4(略)还可以看到，主要粮食品种的进出口态势是不同的。大米在绝大多数年份是净出口，净出口量在200万吨左右。据我们研究，中国的稻米，特别是粳米，在国际市场上具有一定的竞争力，今后将会维持大米净出口的局面。在1996年前，中国一直是大豆净出口国，但在1996年以后转变成大豆净进口国，而且进口量快速增加，到2003年的净进口量已达到2047万吨，超过了国内的大豆生产量。预计今后将继续进口大豆，净进口量将会维持在1500万吨左右的水平上。小麦一直是中国净进口的农产品，1990年的净进口量最高，达到1253万吨，占当年国内小麦生产量的12.8％。近些年来小麦的进口量明显减少，每年不足100万吨。2003年小麦净出口了181万吨，是个特例。今后，仍是净进口小麦的格局。玉米在大多数年份是净出口，而且出口量较大，2002年出口玉米近1200万吨，2003年出口达到1500多万吨。但是，玉米与小麦一样，都是土地密集型农产品，中国生产的玉米成本较高，在国际市场上缺乏竞争力。可以预计，中国的玉米出口格局将很快转变成净进口的局面。 　　现在来讨论中国的粮食供需平衡对策。很明显，中国未来粮食的总需求量是刚性的，而国内生产量则是变量。上节已经分析清楚，在有利于粮食持续增产的政策引导下，中国粮食生产量的增长完全可以做到粮食供需平衡。但是，由于中国人多地少，实现粮食自给自足的资源成本和经济成本太高，进一步增产粮食的边际成本高昂。例如，政府在2004年大力鼓励农民增加粮食产量，使粮食总产量有望超过4.55亿吨，比2003年增加约2400万吨粮食。然而，仅实施粮食直接补贴和粮食优良品种补贴这二项，政府就至少拿出150亿元资金直接补贴农民，使增产2400万吨粮食的每吨粮食的新增成本超过了600元，边际成本很高。 　　因此，中国的粮食供需平衡政策，一方面要立足国内，准备好足够的粮食生产能力，当需要粮食完全自给时，就能在较短的时间内生产出足够的粮食满足消费需求。足够的粮食生产能力主要指拥有超过1.1亿公顷粮食播种面积的能力，和依靠科技不断提高粮食单位面积产量的能力。另一方面，要充分利用国际粮食市场，进口更多粮食，减轻国内粮食生产的压力。 　　如果在中国未来的粮食供需平衡政策上，适当提高净进口量的份额，控制在国内生产量的10％以内，那将会加快中国经济的发展，并且不但不会威胁世界粮食供给能力，而且还会更有助于促进世界粮食贸易的发展。 　　随着粮棉主产区非农产业的发展，中国沿海地区粮食生产缺乏比较优势的问题将传播和扩散到大部分粮食主产区，这是21世纪中国粮食供求平衡所面临的基本挑战。农业工业化和农村城市化的进程，从发展粮食生产的角度看是一个负面的因素。从经济方面看，通过资源配置格局调整，使农业成为有效率的产业，有利于资源更有效率地配置，有利于中国经济保持快速增长的势头。限制非农产业比较优势的发挥，必然导致大量过剩的农业劳动力局限在有限的越来越少的耕地上，形成粮食比较优势的进一步下降。鉴于国际市场具有相互依存、相互制约的新发展特征，世界经济从长期看存在一体化发展趋势，建立公正平等的国际政治经济新秩序正在成为越来越普遍和难以阻挡的要求；考虑到国际社会尤其美国、加拿大、澳大利亚和拉美等国还有很多可利用的耕地，发展粮食生产的潜力巨大，加上西方国家农民利益集团的政治压力对于粮食问题非政治化的推动，在今后相当长的时期内，有计划地参与国际分工和资源交换，适当增加粮食尤其是小麦、玉米的进口量，逐步使粮食自给率达到90％左右的水平可以获得更多的比较经济利益，同时又不致于影响中国的粮食安全。 　　在进口粮食的策略上，要与多个主要的粮食出口国家签订购买粮食的长期合同，以稳定粮食的进口数量和价格，并要采取分散进口的格局，允许各省区的公司直接与国外签订合同，进口粮食，以加快进口粮食的决策速度和减少风险。