一、当前我国农村剩余劳动力转移的严峻形势 农村人口数量庞大，人均耕地少，工业起步晚，城市化水平低，大城市、大农村并存，城乡二元结构突出，这是我国的一个基本国情特征。这一国情导致农村劳动力一直供大于求，只不过在计划经济时期处于隐性状态。改革开放后，农业生产体制发生革命性变革，"家庭联产承包责任制"使农民获得了土地的使用权和经营权，解除了对农民经济活动的诸多限制，劳动生产率迅速提高，短缺经济和计划经济下将农民禁锢在农村的粮油副食品定量供给彻底改观，人多地少的矛盾开始凸显出来。进入20世纪90年代以来，农业领域容纳劳动力出现了绝对量下降的情况，平均每年下降0．83个百分点。现在，农村劳动力供大于求依然是我国社会经济发展中的主要矛盾之一，据统计，20世纪90年代初，我国农村剩余劳动力总数达1．5亿以上，2000年底达到1．8亿。这种矛盾短期内还会更为突出：随着农业要素的不断投入，农业新技术的推广，农业劳动生产率会不断提高，对劳动力的需求量将不断减少，可耕地有限，而且有进一步减少的趋势，农业就业的余地越来越少；乡镇企业的发展在新的发展时期也遇到了结构性困难，其吸纳农村劳动力就业的能力明显减弱，比如，2001年国内生产总值达到95933亿元，比上年增长7．3％；乡镇企业的贡献不足2％，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降；加入WTO后，短期内我国农产品不仅会面临国际市场的价格压力，使农民收入难以通过农业大幅度提高，而且进口农产品势必导致国内农产品的需求减少，造成农村剩余劳动力规模进一步扩大；我国是农业大国，农村人口基数大，据有关部门预测，未来10年全国农村每年还要新增劳动力600多万。如果从劳动力供给的角度看，随着农业投入的增加和技术含量的进一步提高，以及人力资本素质的逐步攀升，由传统农业本身排斥出的劳动力将会越来越多，2010年预计达到1．9亿人。 在国有企业职工大量、普遍离开劳动岗位的"下岗"问题之上，农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移的问题构成了就业形势的新特征。"十五"发展过程将是我国农村剩余劳动力向城镇大规模转移的过程。按照已经写入"十五"计划的数字，在此期间将有4000万农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业。这4000万农村剩余劳动力相当于"十五"初期我国城镇从业人数和职工人数的18．87％和35．71％。事实上，从农村的发展需要和提高农业生产率的要求看，5年转出4000万剩余劳动力还是远远不充分的。从城乡平衡发展的要求看，我们需要在未来5到10年左右的周期内，每年向城镇和非农产业转出1500万到2000万农村剩余劳动力，也就是说，在10年左右的周期内农村剩余劳动力转出的总规模需要达到1．5亿到2亿人才行。实现这样一个转出规模，我们才能保证留在土地上农民的收入增长速度跟上国民经济扩张的速度，跟上城镇居民收入的增长速度，才能保证城乡之间的利益矛盾不至激化。如果不尽快开辟一些大容量的就业载体，将农村剩余劳动力转移出去，有可能危及我国现代化的实现，全面实现小康水平的奋斗目标也将因为"三农"问题得不到妥善解决而大打折扣。 二、制约农村剩余劳动力转移的因素分析 1、封闭的城乡二元结构。改革开放前，我国实行的是计划经济体制，以优先发展重工业为主的战略方针，轻纺工业和第三产业相对滞后，提供的就业岗位少，难以满足城乡就业的需求。资金的原始积累采取"以农养工"的方针，用"剪刀差"等办法，从农村抽走资金，用于城镇化、工业化建设，而对占总人口80％的农民，采用行政手段，实行严格的城乡隔离政策，形成封闭的城乡二元结构，把农民关在城门之外，在狭窄的土地上，进行低效劳动，致使大量的劳动力长期封闭在农村，不能流动。同时，又不适当地强调"以粮为纲"，限制发展多种经营和乡村工业，生产结构单一，因而农村长期处于普遍贫困状态。农村改革始于1978年，当时中国农村贫困人口2．5亿多，贫困发生率高达33％。城乡二元结构实际上把城市和农村分割为两个"社会"，一个"社会"由城市居民组成，一个"社会"由农民组成。因为农村的劳动供给量大于城市的劳动供给量，而且农村的劳动与资本的比例明显高于城市的劳动与资本的比例，所以农民必定是劳动的净输出者。长期以来实行的城乡封闭的二元经济社会制度，严重阻碍城镇化发展水平，也严重阻碍着农村剩余劳动力的转移。改革开放以来，中国的城镇化水平从1978年的18％提高到目前的37．7％，但与工业化水平相比，仍然落后了10多个百分点。随着社会王义市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的不少束缚在逐步解除。目前不少地方正在大力推进小城镇户籍制度改革，个别大城市的户籍制度改革也有了较大的动作，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化。但是，在改革城乡分割制度方面仍然没有迈开实质性步伐，农村劳动力的自由流动仍存在诸多障碍和歧视，如农村劳动力进入城镇就业受到很多不合理的限制，一些大中城市为了保证城市居民就业规定了限制农民进入的行业和工种，农民外出就业要办理名目繁多的证件，等等。 2、农村劳动力素质低。我国农村劳动力素质低是制约剩余劳动力转移数量特别是转移层次提高的重要因素。据1997年我国第一次农村普查时，我国农村劳动力中，初中及其以下程度劳动力比重高达88．3％，其中文盲或半文盲占劳动力总数的8．2％，小学又化程度的占33．9％，初中文化程度占46．2％，高中以上又化程度的仅占11．7％。在农村劳动力中受过职业教育和专业培训的仅占农村劳动力总数的12％。经过近五年的发展变化，农村劳动力素质有所提高，但由于各种原因的影响，提高幅度并不大。根据国家统计局农村调查总队的调查，2001年我国农村劳动力4．82亿人，占全国劳动力总量的比重约为70％。其中：初中及初中以下文化程度劳动力的比重依然高达87．8％。农村劳动力文化程度的具体结构分布是，文盲或半文盲劳动力占7．4％，小学程度占31．1％，初中程度占49．3％，高中程度占9．7％，中专程度占2％，大专及以上程度占0．5％。在农村劳动力中，受过专业技能培训的仅占13．6％。农村劳动力素质的低下既制约了农村劳动力转移的规模和速度，也制约了农村劳动力转业层次的提高。另据抽样调查资料显示，在2001年当年转移的农村劳动力中，小学以下又化程度占当年转移总量的比重为23．5％，比上年上升4．7个百分点；初中文化程度的比重为62．9％，下降2．2个百分点；高中和中专又化程度的比重为10．2％，下降1．1个百分点；大专文化程度以上的比重为0．7％；经过专业培训的劳动力比重为12．7％，下降12．4个百分点。这样素质的人员只能从事较为低级的劳动，因而难以进入较高层次的产业，而且从长远看，随着经济发展水平的提高和高新技术产业的兴起，低素质劳动力的转移领域会越来越窄。 3、农村非农产业对剩余劳动力的容纳能力有限。从我国农业的具体情况出发，就地发展非农产业是我们今后解决剩余劳动力的发展方向，乡镇企业是农村非农产业的重点。改革开放以来，乡镇企业发展迅猛，给农村经济发展注入了新的活力，同时也给农村剩余劳动力向非农产业转移提供了大量的就业机会。尤其是20世纪80年代以来，乡镇企业累计吸纳了1亿左右的农村劳动力就业，年均吸纳600多万人，是转移农村剩余劳动力的主渠道。但是，90年代以来，随着乡镇企业的资本有机构成和吸纳劳动力成本的提高，就业弹性明显下降；加上在市场经济激烈的竞争中管理水平、技术力量相对薄弱，经济效益不佳，因而吸纳农村剩余劳动力的数量趋于减少，吸纳劳动力的能力明显减弱，平均每年仅增加90多万人。另外，乡镇企业空间布局分散，使农村劳动力在空间上的转移更为滞后。目前，2000多万家乡镇企业，80％以上的企业高度分散在乡村，12％分布在集镇，8％分布在建制镇，长期与城镇化发展相脱钩。乡镇企业的零散分布难以发挥城镇的聚集效应，第一，造成了为数众多的"进厂不进城、离土不离乡"式的兼业性摆动就业人口，他们并没有完全脱离农业，放弃土地承包权，从事非农产业可以说是临时性的就业，并没有真正达到农村剩余劳动力产业转移，他们随时可能重新回归土地；据统计，目前农业转移的劳动力有将近60％是兼业型转移。第二，导致自身产业结构畸轻畸重，第三产业发展严重滞后。目前乡镇企业中80％以上是第二产业，第三产业的比重很小。第三产业是就业弹性最大、资本密集程度低产业，是农村剩余劳动力最容易进入的产业，也是发展潜力最大、吸纳劳动力最多的产业。田于乡镇企业散布在广大农村，人口没有向城镇聚集，难以达到第三产业大发展的人口规模，因而无法形成有效的公共需求，以致城镇成长缓慢。同时第三产业发展滞后，又严重制约了农村剩余劳动力的转移和第二产业发展水平的提高。第三，不利于集中有限财力、物力加强城镇基础设施和公共设施建设。因此，如果没有新的举措，今后乡镇企业可能会退出容纳农村剩余劳动力的第一载体的地位。与此同时，农村个体、私营工商业等其他非农产业容纳农村剩余劳动力的能力也在减弱。总之，今后我国农村非农产业吸收农村剩余劳动力的速度、数量、规模都将有下降的趋势。 4、劳动力市场发育滞缓，中介组织发育程度低。目前农村劳动力跨地区流动大都是自发的，而由政府职业介绍部门组织安排外出的却很少。大量劳动力流动的同时，必然形成初级劳动力市场，对于劳动力市场，政府同样需要宏观调控，但目前还缺少这一环节，即缺乏对农村劳动力的总需求、总供给的调节，缺乏对农村劳动力就业的组织与指导。近年来，农村劳动力流动问题在不同程度上引起了全国各地各级政府的重视，并采取了一定的措施来期望解决这一问题。但至今农村劳动力流动问题并未真正得以解决，有不少地方甚至都未纳入规划，政府部门对当地区域的农村劳动力资源和就业状况及劳动力流动有关的具体问题并未进行详细调查，对何地需要劳动力、需要多少、需要什么专业工种的劳动力等问题也无法掌握，难以对农村劳动力进行系统的规划，难以制定劳动力流动问题的有关措施和决定，因而农村劳动力流动只好是"八仙过海，各显神通"。此外，劳动力流动的服务体系及中介组织建设也严重滞后，因缺乏有关信息，或信息不准导致农村劳动力盲目流动，使大批劳动力徒劳往返，蒙受损失。可以说，我国农村剩余劳动力流动几乎完全处于无组织和无序状态。 三、加快农村剩余劳动力转移的措施 （一）加快农村城镇化进程是农村剩余劳动力转移的根本出路 适时调整农村就业战略，转移农村剩余劳动力的主渠道正在从依靠乡镇企业转向依靠加快农村城镇化进程，这是一个符合客观规律的大趋势。农村城镇化是指在广大的农村地区，实现农村小规模社会化服务体系向城镇的大规模社会化服务体系的转化，第一产业的农业人口向第二产业，接着又向第三产业为主的城镇化人口转化，农村生活方式和生活质量的城镇化。通过农村城镇化，发展小城镇来转化农业剩余劳动力，已经被实践证明是一种极为有效的途径。因为通过农村城镇化后形成的小城镇，地域分布广、数量多，新建扩建都有潜力，农民实现身份转移的难度和风险较低，其经济技术结构、职业结构同目前农村劳动力的文化技术状况比较接近，容易协调和在发展中同步提高。城镇是农村工业、服务业发展的载体，对乡镇企业、文化、科学、教育、娱乐业等产业都有明显的集聚作用。城镇为调整农村经济结构提供优越的交通、通信、金融、信息等服务，及人才、技术支持。据世界银行专家的估算，城镇化水平每提高1个百分点，至少能带动GDP增长1．5个百分点。据我国有关研究机构的匡算，如果从2001年到2015年，促使2．5亿左右的农村人口转为市民，可增加6000多亿元的消费需求，可带动最终消费支出增加1万亿元以上，平均每年700多亿元。城镇化水平的提高，还可以创造巨大的城镇基础设施和住宅投资需求，按人均3万元城镇基础设施和住宅投资计，2．5亿的新市民将带动7万亿元的投资需求，平均每年5000亿元，将可拉动GDP年平均增长3个百分点。 推进农村城镇化战略关键要解决好以下几个方面的问题：1、要科学规划、合理布局。农村城镇化建设要充分考虑区位优势、资源条件和人口规模等因素，突破传统定势，高起点、高标准地做好城镇规划，在保持城镇数量相对稳定的基础上，重点突破和促进城镇规模成长、功能完备和质量提高，尤其要优先发展城镇中区位较优、实力较强、对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力、发展前景广阔的农村中心城镇。2、创新城镇土地使用制度。建立土地市场，在科学规划、合理布局的前提下，把城镇商业用地由行政定价转变为市场定价，逐步实行对城镇商业用地公开竞价批租制度，提高城镇土地收益；允许企业和集体土地使用权通过作价入股、出租、转让等方式参与城镇建设。3、改革户籍管理制度。制定有利于农村城镇化的户籍制度，打破产业、非农业户口管理的二元结构，建立城乡统一的户口登记制度，在小城镇和中小城市以有合法固定住所、稳定职业及收入为标准，改革和简化入户手续。努力消除农民进城就业困难、工资及劳保待遇过低、个人合法权益难以维护等非制度性歧视因素。4、完善农村城镇化建设投融资体制。要逐步改变仅依靠政府投资的农村城镇化建设投资体系，建立政府政策性投资引导，企业和个人参与的多元化投入相结合的投融资体制。5、完善促进农村城镇化建设的组织体系，形成合理的城镇规模结构。为保证农村城镇化建设的顺利进行，还需要从组织上建立相应的领导管理体系，负责农村城镇化实施的规划、管理与协调工作，有步骤、有重点地推进农村城镇化进程。 （二）通过农业综合开发和农业产业化经营，促进农村剩余劳动力在农业内部转移 1、通过农业综合开发来带动农村剩余劳动力转移。据统计，我国可利用的山地资源是现有耕地面积的2．5倍左右，内陆水域与耕地面积相比也达到了20％，开发潜力极大，各级地方政府可以根据当地资源特点，积极引导农民走农、林、牧、副、渔综合发展的道路，大力发展名、特、优、新、珍农产品，达到以深化农业内涵生产来消化农村剩余劳动力的目的。政府每年可拿出一定的资金，同时通过吸引外来资金，建立和完善水利基金制度和劳动积累工制度，采取以工代赈、以工补农、以工建农等形式，来加大农业基础设施建设的力度，即引导农民在平整土地、兴修水利、改良土壤、提高肥力、加快荒山绿化、加强农村交通建设等方面投工投劳，达到既改善农业生产条件，又转移农村剩余劳动力的目的，拓宽农村剩余劳动力就业空间。 2、加快推进农业产业化经营，培育农村剩余劳动力充分就业的内部载体。农业产业化就是要把农、工、贸有机地结合成一个利益共同体，实现农业生产、加工、销售等环节的一体化经营。其基本特征是生产专业化、经营集约化、服务社会化、产品商品化、产业一体化。农业产业化经营，通过发展农村的支柱产业和主导产品，带动关联产业群的发展，将产业优势和产品优势转化为农民的就业机会，拓展农民的就业渠道。目前要加快推进农业产业化，把农业产业化作为农民的就业机会，拓展农民的就业渠道。目前要加快推进农业产业化，把农业产业化作为带动农村剩余劳动力充分就业的一个突破口加以发展。 （三）大力发展农村第三产业，扩大农村剩余劳动力转换的容量。第三产业是农村剩余劳动力最容易进入的产业，也是吸纳劳动力最多的产业。目前我国农村第三产业主要集中于一些传统的、低水平的交通运输和商业饮食服务业上，一些农村亟需的（新兴）第三产业（如科技服务、技术信息咨询、金融保险等万面）发展严重不足，发展潜力还很大。现阶段应重点搞好市场建设，包括城乡统一的劳动力市场，农产品批发市场和农村资金市场建设，为农村第三产业发展创造良好的市场环境；同时应注重发育和完善资本、技术、劳动以及企业产权交易等生产要素市场，逐步建立起体系完备、功能齐全、布局合理的市场结构。此外，把交通、通讯、保险、农村金融、信息服务、技术服务等行业作为发展重点，作为安排农村剩余劳动力转移和加快农村城镇化的重要渠道；东部地区应大力发展农村房地产等新兴产业，旅游基础较好的地区应大力发展观光农业，城市郊区应充分发挥其有利的区位优势，大力发展周末度假、旅游休闲等，以促进城郊餐饮、住宿等行业的发展，增加就业容量。 （四）大力发展个体、私营经济，拓宽农村剩余劳动力的就业渠道 大力发展个体、私营、联营、股份合作经济等，推进多种所有制经济的共同发展。各地政府应制定宽松、公正的政策，鼓励、引导其健康发展，对个体、私营经济等给予更广阔的发展天地，从而大幅度提高农村剩余劳动力在个体、私营、联营、股份合作制经济中的就业比重。一方面要加快完善相关法律、法规，逐步取消所有制差别待遇，创造平等的体制和政策环境；另一万面要拓宽个体私营企业的融资渠道，建立私营企业贷款正常渠道，从制度上保证私营企业享受与国有企业的同等待遇，建立风险投资机制，放宽非公有制企业直接融资的限制。其次是鼓励非公有制企业积极参与国有经济结构调整，消除非公有制企业与国有、集体企业联合、兼并的体制障碍，鼓励和支持非公有制企业收购兼并国有小企业和城乡集体企业。同时，在国有小企业和城乡集体企业中大力推行股份合作制，探索建立健全股份合作制企业的运行机制，促进股份合作制经济的健康发展。 （五）扩大劳务输出规模，拓展农村剩余劳动力就业的外部空间。 据国家统计局农调总队对全国30个省（区、市）6万多农户、18万多农村劳动力进行的抽样调查，2001年我国农村外出劳动力占农村劳动力总量为18．6％，当年农村转移劳动力占劳动力总量的比重为4．5％，当年返回到农业的劳动力占农村劳动力总数的1．4％，增减相抵，2001年净转移劳动力占农村劳动力总数的3．1％，比上年下降4．6个百分点。据此推算2001年农村外出劳动力为8961万人，当年转移农村劳动力人数为1514万人。针对我国农村人口多，农业和农村经济发展较落后，难以提供更多的就业机会的现状，组织有规模、合理有序的劳务输出是扩大农村剩余劳动力充分就业的重要渠道。重点向国外的建筑业、商业、加工业等劳动密集型企业输出，创造条件，提离劳务输出档次，扩大规模，鼓励向国际劳务市场进军，尤其是开拓国际工程劳务输出市场。 （六）提高农村人口素质和农村人力资本水平，以充分适应就业需要 大量低素质农村劳动力滞留在农业领域，不仅导致农业劳动生产率低下，又使农业劳动力向非农产业转移时的结构性缺陷（数量型过剩和质量型短缺）表现明显，从长远上来看，妨碍农业产业化、农村工业化乃至整个经济社会的可持续协调发展。提高农村人力资本水平首要的是把大力开发农村人力资源作为突破口和基点，通过加强农村基本和基础教育、调整农村教育结构、摆正和开拓农村教育服务方向和办学思路等，来大幅度提高农村人力资本水平，真正建立起雄厚的农业和农村经济赖以长期稳定发展的人力资本基础。第一，农村基础教育，特别是九年义务制教育要通过强化政府职责求发展，中等职业技术教育要面向社会实际需求求发展。第二，大力开展以文化技术培训为主的农村成人教育，要逐步建立县、乡、村三级农民又化技术培训网络，农业技术人员实行"先培训，后上岗"制度。第三，建立多渠道筹措经费的教育投资模式，一方面，要发挥各级政府投入的主渠道作用；另一方面，鼓励社会组织、机构、企业及个人对教育投资，实行税收优惠政策。 另外，各级政府必须对农村劳动力转移工作高度重视，作为一项事关国家现代化发展的系统工程来抓，加强引导、组织、协调，加强农村劳动力流动的服务体系及中介组织的建设，开发信息服务、社会保险等工作，加快农村剩余劳动力转移由自发无序向政府组织、规范引导转移转变。 本文为国家社会科学基金项目《实施农村城镇化战略与农村产业结构调整研究》（项目号：02EJy004）的一部分成果 （ 作者单位是天津市经济发展研究所 ）